WSA w Opolu orzekł o braku podstawy prawnej do nakładania kar dla przedsiębiorców za łamanie antycovidowych obostrzeń

24 lutego 2021

Na fryzjera z Głogówka świadczącego usługi podczas ubiegłorocznego, wiosennego lockdownu, sanepid nałożył karę administracyjną w wysokości 10 tysięcy złotych za niezastosowanie się do czasowego ograniczenia prowadzenia przez przedsiębiorców działalności ustanowionego w stanie epidemii.  Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, wyrokiem  z dnia 27 października 2020 r., w sprawie o sygn. akt: II SA/Op 219/20,  uchylił karę i umorzył postępowanie. Jak wynika z uzasadnienia, ograniczenie praw i wolności konstytucyjnych nie może nastąpić w drodze rozporządzenia, lecz przez wprowadzenie stanu klęski żywiołowej. Sąd stwierdził też nieprawidłowości w stosowaniu przepisów postępowania przez organy sanepidu i policji. Wyrok jest nieprawomocny.

  • Okoliczności sprawy

W czasie wiosennego lockdownu, 22 kwietnia, policja nałożyła mandat w wysokości 500 zł i skierowała do sanepidu wniosek o ukaranie wobec fryzjera, którego zakład kontynuował działalność mimo wprowadzonych obostrzeń – obcinał on włosy klientowi nie stosując się do obowiązku zakrywania ust i nosa. Inspekcja sanitarna uznała na podstawie notatki policyjnej, iż jego zachowanie naruszyło przepisy dotyczące niezastosowania się do czasowego ograniczenia prowadzenia przez przedsiębiorców działalności ustanowionego w stanie epidemii i postanowiła ukarać go grzywną w wysokości 10 tys. zł. Inspekcja nadała decyzji rygor natychmiastowej wykonalności (nawet w przypadku odwołania się od decyzji istnieje obowiązek zapłacenia kary od razu). Przedsiębiorca odwołał się do sądu.

  • Argumentacja stron

W ocenie ukaranego rozstrzygnięcie na podstawie notatki, której treść nie została mu udostępniona, pozbawiło go prawa do wypowiedzenia się w toku sprawy, co stanowi uchybienie zasad postępowania dowodowego, nie wzięto też pod uwagę, że fryzjer nie tylko nie przebywał w lokalu i nie wykonywał zarzucanych mu czynności — tego dnia przyszedł do zakładu przygotować papiery dla ZUS, a wówczas odwiedził go znajomy, „któremu podczas pogawędki podciął włosy”; podniósł też, iż został już prawomocnie ukarany mandatem, tym samym nie wolno było nań nałożyć administracyjnej kary pieniężnej, co więcej skoro w tzw. międzyczasie uchylono zakaz świadczenia usług fryzjerskich, organ powinien zastosować normę względniejszą. W jego ocenie, zdarzenie miało znikomą szkodliwość, a wymierzona kara nie jest proporcjonalna do przewinienia.

Zdaniem Inspekcji sanitarnej działanie przedsiębiorcy naruszyło ważny interes społeczny przejawiający się koniecznością zapewnienia należytej ochrony dla zdrowia i życia osób trzecich. Ponadto organy twierdziły, iż zachowanie przedsiębiorcy naruszało przepisy prawa dotyczące „przemieszczania się osób” oraz „innego zachowania”, czyli „zakazu prowadzenia działalności związanej z fryzjerstwem i pozostałymi zabiegami kosmetycznymi oraz obowiązku zakrywania przy pomocy odzieży lub jej części, maski, maseczki albo kasku ochronnego ust i nosa w obiektach handlowych i usługowych”. Fryzjer ukarany został już wcześniej mandatem karnym w wysokości 500 zł za podobne zachowanie 8 kwietnia 2020 r.

  • Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego

WSA uznał skargę przedsiębiorcy za zasadną, uchylił decyzje zarówno powiatowego, jak i wojewódzkiego inspektora sanitarnego, w całości umorzył postępowanie administracyjne, a także zasądził od opolskiego sanepidu zwrot kosztów sądowych na rzecz fryzjera. Sąd powołał się w uzasadnieniu swojego orzeczenia nie tylko na zarzuty zawarte w skardze.

  • Ograniczenia konstytucyjnych praw i wolności – nie w rozporządzeniach

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że sanepid nie może nakładać kar administracyjnych na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów. W uzasadnieniu tłumaczył, że Rada Ministrów zrezygnowała z formalnego i przewidzianego w Konstytucji wprowadzenia stanu klęski żywiołowej, uznając, że przyznane jej zwykłe środki konstytucyjne są wystarczające, aby opanować istniejący stan epidemii.

„Dlatego do uregulowań prawnych dotyczących ograniczeń praw i wolności człowieka i obywatela mają zastosowanie wszystkie konstytucyjne i legislacyjne zasady, obowiązujące poza regulacjami właściwymi dla stanów nadzwyczajnych z Rozdziału XI Konstytucji RP. W związku z tym w celu wprowadzenia ograniczeń wolności i praw człowieka nie można powoływać się na nadzwyczajne okoliczności, uzasadniające szczególne rozwiązania prawne oraz okolicznościami tymi nie można usprawiedliwiać daleko idących ograniczeń swobód obywatelskich wprowadzanych w formie rozporządzeń”

W uzasadnieniu czytamy również, że całość ograniczeń wolności i praw została przeniesiona z ustawy do rozporządzenia. Byłoby to dopuszczalne w przypadku ogłoszenia stanu klęski żywiołowej. Ustawa określa niezbędne ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela w przypadku wystąpienia stanu klęski żywiołowej.

„Zamiast tego prawodawca wydał akty prawne rangi rozporządzenia, czyli akty rangi niższej niż ustawa, po to aby ograniczać w czasie epidemii podstawowe wolności i prawa człowieka”

Rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 19 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. 2020 r., poz. 697) (przekraczającym delegację ustawową zawartą w ustawie o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi) wprowadzono takie ograniczenia, na które pozwala tylko ustawa o stanie klęski żywiołowej. Sąd uznał także, że sama delegacja ustawowa zawarta w ustawie zakaźnej nie spełnia wymogów art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Delegacja musi być bowiem szczegółowa, a ustawa o zapobieganiu i zwalczaniu chorób zakaźnych pozwala Radzie Ministrów na zbyt wiele, nie precyzując zakresu. Sąd podkreślał, że w rozporządzeniach powinny być zamieszczane tylko przepisy o „charakterze technicznym”, nie ingerujące w prawa i wolności jednostki.

Zgodnie z  wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 27 października 2020 r. bez wprowadzenia stanu klęski żywiołowej rząd nie może zakazać określonych zakresów działalności. Tak więc zakaz prowadzenia działalności dyktowany aktami wykonawczymi Ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi jest bezprawny.

  • Naruszenie zasad postępowania administracyjnego

Niezależnie od braku mocy przepisów zawartych w rozporządzeniach, Sąd dopatrzył się wielu nieprawidłowości w postępowaniu administracyjnym, które podnosił już w skardze przedsiębiorca.

Zdaniem Sądu, notatka służbowa wykonana podczas interwencji przez policjanta nie może być jedynym dowodem i podstawą wydania kary administracyjnej z rygorem natychmiastowej wykonalności. Szczególnie biorąc pod uwagę jej szczególną dolegliwość i cele.

„(…)notatka służbowa przekazana Państwowemu Powiatowemu Inspektorowi Sanitarnemu w Prudniku, nie mogła stanowić wyłącznej podstawy faktycznej wydania rozstrzygnięcia administracyjnego w tej sprawie”

Konieczne jest zatem potwierdzenie faktów na których sporządzona została notatka, weryfikującymi ją dowodami. Decyzja wydana została wyłącznie na podstawie notatki, bez prowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego, w tym przesłuchania skarżącego w charakterze strony postępowania administracyjnego na podstawie art. 86 k.p.a.

Dlatego wiarygodność tej notatki musiałaby ponadto zostać potwierdzona za pomocą innych środków dowodowych np. osobowych.”

Inspektor Sanitarny poinformował przedsiębiorcę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie wymierzenia kary pieniężnej, jednocześnie z wydaniem decyzji, czym naruszył art. 10 § 1 k.p.a. Strona nie mogła bowiem skorzystać z prawa czynnego udziału w postępowaniu skoro zawiadomienie otrzymała wraz z decyzją.

Organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.”

Organy naruszyły też art. 81 k.p.a., a więc przepis, zgodnie z którym okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a. Okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a, jak wskazał Sąd, nie zachodziły w tej sprawie. Strona postępowania nie miała zaś możliwości wypowiedzenia się co do treści notatki sporządzonej przez funkcjonariusza Policji.

Inspektor Sanitarny naruszył również zasadę prawdy obiektywnej z art. 7 k.p.a., w świetle której w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i z urzędu lub na wniosek strony podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli.

Tymczasem w kontrolowanej sprawie organ nie tylko nie podjął wszelkich, ale nie podjął żadnych czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, poprzestając na bezkrytycznym przyjęciu jako poczynionych przez siebie ustaleń faktycznych treści notatki sporządzonej przez funkcjonariusza Policji.”

Wymierzając administracyjną karę pieniężną i rozstrzygając w decyzji o jej wysokości Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny a w konsekwencji organ odwoławczy naruszyły także art. 189d pkt 7 k.p.a. oraz art. 8 § 1 k.p.a., gdyż nie rozważyły w ogóle, wymierzając karę pieniężną w wysokości 10.000 zł, warunków osobistych strony, na którą jest ona nakładana. W szczególności z akt sprawy w żaden sposób nie wynikało jaka jest sytuacja osobista, rodzinna i majątkowa osoby, na którą nałożono karę pieniężną w decyzji administracyjnej. Ten stan rzeczy organ odwoławczy rozpoznając odwołanie bezkrytycznie zaakceptował.

  • Znaczenie

W obecnie panującym chaosie w polskim systemie prawnym, spowodowanym wprowadzeniem przepisów i restrykcji covidowych z pominięciem ustawy o stanie klęski żywiołowej i ograniczaniu praw oraz wolności obywatelskich zawartych w konstytucji RP (często przez akty wykonawcze), niniejszy wyrok choć nieprawomocny stanowi niezwykle ważny głos i drogowskaz dla innych sądów i obywateli.

Orzeczenie to w prosty sposób wskazuje na brak podstawy prawnej większości ograniczeń wprowadzonych przez władzę wykonawczą w czasie lockdownu. Tym samym, w przypadku utrzymania tej linii orzeczniczej przez polskie sądy, potencjalnie większość kar administracyjnych i mandatów przyznanych zgodnie z nowymi przepisami może zostać uchylone i uznane za bezprawne.

Leave Comment

Your email address will not be published. Required fields are marked *

clear formSubmit